Tribunal:Corte Sup. Fecha:04/07/2006
Partes:Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida v. Provincia de San Luis y otros
COMPETENCIA (EN GENERAL) ‑ Federal ‑ Originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ‑ Medio ambiente ‑ Contaminación ‑ Expansión a otras jurisdicciones ‑ Acción de recomposición
DICTAMEN DEL PROCURADOR FISCAL SUBROGANTE.‑ Considerando: I. "Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida" ‑Organización no Gubernamental (ONG.)‑, con domicilio en la provincia de San Luis, promueve acción de recomposición ambiental, en los términos de los arts. 30 , 32 y concs. ley 25675 (1) de Política Ambiental Nacional y 41 , 43 y concs. CN. (2), contra la Provincia de San Luis, contra la Municipalidad de Villa Mercedes y contra varias empresas que cita (todas con domicilio en dicho Estado local), a fin de obtener la restauración de los predios de disposición de residuos, uno en uso y el otro actualmente cerrado, ubicados en el ejido urbano de la ciudad de Villa Mercedes y, subsidiariamente, el pago de la correspondiente "indemnización sustitutiva". Solicita, además, la clausura del que está en uso.
Señala que el predio histórico funcionó desde 1983 hasta 2003 (en el que existen 2.000.000 de metros cúbicos de residuos acumulados y compactados), año en el que se habilitó el actual predio (en el que ya se han depositado 100.000 toneladas), el que recibe diariamente 150 toneladas aproximadamente de residuos de todo tipo (domiciliarios, industriales y patogénicos), sin tratamiento previo alguno y sin que dicho vaciadero posea las características técnicas que resguarden el ecosistema, violándose, de esta forma, todos los procedimientos de constitución y operación de los rellenos sanitarios (según lo establecen las leyes nacionales 24051 [3], 25612 [4] y 25916 [5]), circunstancia agravada en virtud de la instalación de un gran número de industrias en la zona.
Indica que si bien la contaminación se origina en la ciudad de Villa Mercedes, sus efectos se expanden hacia otras jurisdicciones a través de las aguas subterráneas y superficiales y cursos de aguas (correntías) del Río Quinto, como lo son las provincias de La Pampa, Córdoba y Buenos Aires.
Responsabiliza solidariamente a todos los demandados en tanto han contribuido con dolo y culpa ‑según dice‑ a la creación y sostenimiento de los vaciaderos, participando directa y activamente en la producción y generación del daño ecológico que se denuncia.
En particular, atribuye responsabilidad al municipio de Villa Mercedes, por ser el receptor y depositario de dichos residuos y quien permitió la explotación ilegítima de esos predios; a las empresas, por ser las productoras del objeto riesgoso, y al Estado local, por su actuar negligente y por la omisión en que incurrió en la regulación, prevención y control del asunto, pues su conducta no se adecuó a las directivas constitucionales provinciales (vgr., art. 47 ), ni a las leyes locales que rigen la materia (vgr., a la ley 5057 , que reforma la Ley de Ministerios), ni a las leyes nacionales, ni al Pacto Federal Ambiental y, además, por haber autorizado y habilitado, mediante la expedición de un "certificado ambiental", el desarrollo de la actividad de aquellas empresas que nunca han propuesto el tratamiento de sus efluentes, permitiendo así ‑desde siempre‑ el vuelco directo de sus residuos industriales crudos.
A fs. 66 se corre vista a este Ministerio Público, por la competencia.
II. En principio, el tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en el art. 117 CN. porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 CN. y por la ley 16986 (6) (Fallos 307:1379 ; 311:489 , 810 y 2154 [7]; 312:640 ; 313:127 y 1062 [8] y 322:1514 ).
Sentado lo expuesto, la cuestión radica en determinar si en autos se dan los requisitos que habilitan su tramitación ante la instancia originaria de la Corte, según los arts. 116 y 117 CN., reglamentados por el art. 24 inc. 1 decreto ley 1285/1958 (9).
Cabe recordar que, a fin de dilucidar las cuestiones de competencia, es preciso considerar, de manera principal, la exposición de los hechos que el actor efectúa en la demanda ‑a la que se debe atender de modo principal para determinar la competencia, según los arts. 4 y 5 CPCCN. (10) y doctr. de Fallos 306:1056 ; 308:1239 (11) y 2230 ‑ y después, sólo en la medida en que se adecue a ellos, el derecho que invoca como fundamento de su pretensión (Fallos 305:1453 ; 306:1053 y 308:2230 ; 320:46 ; 324:4495 , entre muchos otros).
En el sub lite, la actora responsabiliza a la provincia de San Luis por la contaminación que se produce en un recurso ambiental interjurisdiccional ‑el Río Quinto‑ y, al respecto, el art. 7 párr. 2º ley 25675 (12) de Política Ambiental Nacional, establece que "En los casos que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales, la competencia será federal".
En atención a lo expuesto, al ser parte una provincia en una causa de manifiesto contenido federal (conf. dictamen de este Ministerio Público in re M.1569 XL, originario "Mendoza, Beatriz S. y otros v. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios [daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza ‑ Riachuelo]" , del 20/12/2004, y sentencia in re competencia 156, XL, "Fundación Medam v. Estado Nacional argentino y otro s/daños y perjuicios" , del 21/9/2004), opino que ‑cualquiera que sea la vecindad o nacionalidad de la actora (Fallos 317:473 [13]; 318:30 y sus citas y 323:1716 , entre otros)‑ el proceso corresponde a la competencia originaria de la Corte.
Por lo demás, es dable tener en cuenta que aquí no se pretende el examen y revisión, en sentido estricto, de actos administrativos del Estado local, sino que el objeto principal de la demanda consiste en obtener el restablecimiento del daño ambiental al estado anterior a su producción.‑ Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, julio 4 de 2006.‑ Considerando: 1) Que la Asociación Civil para la Defensa y Promoción el Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida ‑Organización no Gubernamental, con domicilio en la provincia de San Luis‑, promueve acción de amparo de recomposición ambiental, en los términos de los arts. 41 y 43 CN., y 28 , 30 , 32 y concs. ley 25675, contra dicho Estado local, contra la Municipalidad de Villa Mercedes, ubicada en el territorio de esa provincia, y contra las veinte empresas que menciona a fs. 29/29 vta., a fin de obtener la restauración de los predios de disposición de residuos ubicados en el ejido urbano de la ciudad de Villa Mercedes, y en subsidio, de resultar ello imposible, el pago de una "indemnización sustitutiva". Se persigue además la "clausura ecológica judicial" del predio actual.
Señala que el predio histórico funcionó desde 1983 hasta 2003, año en el que se habilitó el vaciadero actual, en el que se depositan diariamente residuos de todo tipo (domiciliarios, industriales y patogénicos), sin tratamiento previo alguno y sin que el inmueble satisfaga las características técnicas que resguardan el ecosistema, violándose de este modo todos los procedimientos de constitución y operación de rellenos sanitarios (según lo establecen las leyes 24051 , 25612 y 25916 ), circunstancia agravada por el asentamiento de un gran número de industrias en la zona. Agrega que lo que acontece actualmente ha ocurrido también en el predio histórico desde el año 1983, "con lo cual se define el juicio de denuncia de actos ecológicamente irracionales por el lapso de veintidós años" (ver fs. 32).
Indica que si bien la contaminación se origina en la ciudad de Villa Mercedes, sus efectos se expanden hacia otras jurisdicciones a través de la aguas subterráneas y superficiales y cursos de aguas del Río Quinto, específicamente hacia las provincias de Buenos Aires, La Pampa y Córdoba.
Responsabiliza solidariamente a todos los demandados en tanto han contribuido con dolo y culpa ‑según dice‑ a la creación y sostenimiento de los vaciaderos, participando directa y activamente en la producción y generación del daño que se denuncia.
En particular, atribuye responsabilidad al municipio de Villa Mercedes, por ser el receptor y depositario de dichos residuos y la autoridad que permitió la explotación ilegítima de esos predios; a las empresas, por su condición de productoras del objeto riesgoso; y al Estado provincial, por su actuar negligente y por la omisión en que habría incurrido en la regulación, prevención y control del asunto, pues su reiterada conducta no se adecuó a las directivas regladas en la Constitución provincial (14), en las leyes locales que rigen la materia, en las leyes nacionales y en el Pacto Federal Ambiental; y además, por haber autorizado y habilitado, mediante la expedición de un certificado ambiental, el desarrollo de la actividad por parte de empresas que nunca han propuesto el tratamiento de sus afluentes, permitiendo así ‑desde siempre‑ el vuelco directo de sus residuos industriales crudos.
2) Que para la procedencia de la competencia invocada debe determinarse si la cuestión traída a debate es de naturaleza exclusivamente federal, para lo cual es necesario considerar el ámbito territorial afectado por los procesos contaminantes habida cuenta de la interjurisdiccionalidad que requiere el art. 7 párr. 2º ley 25675.
En efecto, conocidos y reiterados precedentes de esta Corte han subrayado que el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y decisión de las causas que en lo sustancial versan sobre aspectos propios de las instituciones locales; sin perjuicio de que ‑a fin de preservar la supremacía consagrada en el art. 31 CN.‑ las cuestiones federales que también puedan comprender este tipo de litigios sean susceptibles de adecuada tutela por vía del recurso extraordinario previsto en el art. 14 ley 48 (Fallos 180:87 ; 255:256 [15]; 258:116 [16]; 259:343 [17]; 283:429 [18]; 311:1470 , 1597 [19], 1791 ; 312:65 , 450 , 606 , 622 , 943 , 1297 ; P. 820, XXXII, "Podestá, Arturo J. y López de Belva, Alberto v. Provincia de Buenos Aires s/acción de amparo", sent. del 10/12/1996, entre muchos otros). En el caso, ese principio obtiene concreción en el inequívoco reconocimiento a las autoridades locales de las atribuciones necesarias para aplicar, por un lado, los criterios de protección ambiental que consideren conducentes en orden a la consecución del bienestar de la comunidad para la que gobiernan, tal como lo reconocen tanto en el art. 47 Const. prov. San Luis, como en el plexo normativo local enumerado por la actora a fs. 36 vta./37; y, por el otro, también para valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Una conclusión de esta naturaleza hace pie en la Constitución Nacional que, si bien otorga poderes a la Nación para dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, reconoce expresamente en su art. 41 anteúltimo párrafo, las jurisdicciones locales en la materia, que por su condición y raigambre no pueden ser alteradas (Fallos 318:992 [20], consid. 7; art. 55 ley 25612).
3) Que en el caso no se encuentra acreditado ‑con el grado de verosimilitud suficiente que tal denuncia importa y exige para su escrutinio‑ que "el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales" (art. 7 ley 25675), de modo de surtir la competencia federal perseguida (conf. causa M.1569 XL, "Mendoza, Beatriz S. y otros v. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios [daños derivados de la contaminación ambiental Río Matanza ‑ Riachuelo]" , sent. del 20/6/2006, consid. 7).
Ello es así, pues no se ha aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar ese extremo, y las manifestaciones con relación al punto que realiza la actora en su escrito inicial no permiten generar la correspondiente convicción. En efecto, el desarrollo argumentativo de la peticionaria es inconsistente para acreditar el presupuesto enfatizado, pues se construye mediante una expresión dogmática por la cual se especula que "La migración por los cursos de aguas tiene en principio un efecto localizado pero en lo que se refiere a las exportaciones agrícolas, el efecto es insospechado, debido a que los productos locales son comercializados en centros urbanos alejados, siendo este aspecto uno de los modos de migración (federalización) de la contaminación" (ver fs. 33 vta., el énfasis es original de la cita), de modo que si se sigue el núcleo de esta exposición debería considerarse ubicua ‑por "insospechada"‑ la afectación que se denuncia, quedando asegurado ‑con prescindencia de toda prueba y rigor‑ el carácter interjurisdiccional que se persigue.
Máxime, cuando ese carácter tampoco puede ser fundado en quejas o reclamos por parte de los Estados provinciales limítrofes, que pudieran evidenciar su carácter de afectados por los hechos denunciados; ni tampoco se intenta instar la intervención de aquéllos como terceros, sobre la base de una supuesta comunidad de controversia que la interesada omite demostrar.
4) Que la determinación de la naturaleza federal del pleito ‑in re la determinación del carácter interjurisdiccional del daño denunciado‑ debe ser realizada con particular estrictez de acuerdo con la indiscutible excepcionalidad del fuero federal, de manera que no verificándose causal específica que lo haga surgir, el conocimiento del proceso corresponde a la justicia local (Fallos 324:1173 , entre muchos otros). Y en este sentido cabe recordar la índole exclusiva de la competencia prevista en el art. 117 CN. y su imposibilidad de ser extendida ‑por persona o poder alguno‑ tal como lo ha establecido una tradicional jurisprudencia del tribunal que arraiga en la sentencia dictada el 22/9/1887, en la causa "Sojo, Eduardo" , de Fallos 32:120 y reiterada en Fallos 270:78 ; 271:145 ; 280:176 ; 285:209 y 302:63 , entre muchos otros.
5) Que más allá de lo expresado otros extremos relatados por la parte corroboran la inhibitoria que se viene sosteniendo.
En efecto, la asociación entiende que la provincia demandada no ha "respetado ni sus propias leyes ni el Pacto Federal Ambiental" (ver fs. 34 vta.), manifestación que a fs. 35 vta./37 es objeto de específico desarrollo. Allí se afirma que "el primer acto legislativo violado por la provincia de San Luis, es el propio articulado de la Constitución provincial"; la conducta de la demandada violentaría el "Régimen de control del medio ambiente" creado por la ley local 5057 ; y las restantes leyes que se enumeran, todas ellas reguladoras de los hechos que se denuncian, es decir, aptas para su prevención y recomposición en la medida en que no han sido objeto de impugnación: Ley de Cuidado del Suelo, 4268 ; Ley de Aguas, 5122 ; Código de Actividades Marítimas; legislación de aire, agroquímicos, de residuos peligrosos, y las adhesiones provinciales a los distintos regímenes federales que allí se mencionan. Por último, argumenta que merece especial atención la existencia de un "certificado de aptitud ambiental" creado por la ley 5655 de adhesión a la nacional 24051 , y otorgado por la autoridad provincial a las empresas demandadas.
Sin perjuicio de que tras una evaluación científica ‑cuya seriedad será examinada por el juez correspondiente‑ pueda llegar a determinarse con suficiente verosimilitud el carácter interjurisdiccional de que se trata, todas esas afirmaciones demuestran que el planteo de la actora debe ser ventilado, en las circunstancias actuales, ante la justicia provincial, en cuya sede los alcances de los actos y normas provinciales ut supra reseñados serán ponderados por los jueces naturales a efectos de que la soberanía local y la contraparte han querido darles (Fallos 312:606 ; 319:1407 ; 322:617 ); magistrados que, valga recordarlo, también deben aplicar el derecho federal implicado en la materia, con riguroso acatamiento de la supremacía establecida en el art. 31 CN., tal como este tribunal lo ha señalado con énfasis y reiteración (Fallos 311:2478 , y sus citas).
6) Que a fin de preservar la distribución de competencias prevista en las disposiciones constitucionales e infraconstitucionales en juego, cabe concluir que son las autoridades judiciales locales las que, en aplicación del cuerpo normativo antes mencionado ‑respecto del cual no se señala su ineptitud‑ ordenarán, en su caso, restablecer el daño ambiental invocado en estas actuaciones, a cuyo fin deberán ‑como queda demostrado‑ examinar los actos locales de gobierno y aplicar el marco legal en que ellos se inscriben a fin de dictar ‑eventualmente‑ la sentencia de condena que persigue el amparo presentado.
No es vano subrayar, por último, que la solución inhibitoria que se adopta reconoce su génesis en la aplicación del tradicional principio, recordado concordemente por el procurador fiscal subrogante, de que decisiones de esta naturaleza se toman sobre la base de la exposición de los hechos que el actor efectúa en el escrito inicial, y después, y sólo en la medida en que se adecue a ellos, en el derecho que la parte invoca como fundamento de su pretensión.
Por ello, y oído el procurador fiscal subrogante, se resuelve: Declarar que esta causa no es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Notifíquese.‑ Enrique S. Petracchi.‑ Elena I. Highton de Nolasco.‑ Carlos S. Fayt.‑ Ricardo L. Lorenzetti.‑ y la jueza asesina de personas por nacer: Carmen M. Argibay.
