Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 11/10/2005
Partes: Asociación Civil Ayo La Bomba y otro v. Provincia de Formosa y otro s/acción de amparo
COMPETENCIA (EN GENERAL) - Federal - Originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación - Causas en que son parte una provincia y el Estado Nacional - Obra pública en ruta provincial - Financiación en el marco de un Programa del Ministerio de Planificación Federal - Cuestión regida por el derecho público local
DICTAMEN DEL PROCURADOR FISCAL.- Considerando: I. Los actores, invocando el derecho de dominio sobre las tierras comunitarias que ocupan las comunidades indígenas del pueblo de Pilayá y su federación, cuya transmisibilidad y, por ende, su expropiación, se encuentran expresamente prohibidas por la ley, promueven acción de amparo con fundamento en los arts. 41, 42 y 43 CN. (1), contra el Estado Nacional - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y contra la provincia de Formosa, a fin de oponerse a la ejecución del proyecto de obra pública: "Reconstrucción y Adecuación - Complejo Hidrovial Ruta Provincial n. 28, Bañado La Estrella", tramo Las Lomitas -Posta Cambio Zalazar-, financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo mediante el Convenio de Préstamo 1118/OC-AR suscripto entre esa entidad y la República Argentina (ver decreto PEN. 1142/2003).
Asimismo, pretenden obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley provincial 1439 , en cuanto declara de utilidad pública y sujetos a expropiación a los inmuebles afectados a esa obra que -según dicen- les pertenecen.
Manifiestan que dicho programa de recuperación de zonas inundables, de carácter federal, e imputado al presupuesto nacional, que se realiza a través de una Unidad Ejecutora Provincial (UEP.), en la provincia de Formosa, de la Unidad Central de Administración de Programas (UCAP.), que está en la capital de cada jurisdicción y de la Unidad Ejecutora Central (UEC.) o nacional, responsable de la obra, que funciona en la Capital Federal (Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios), será efectuado en forma irregular e ilegítima en cuanto, al levantar en 45 cm el terraplén de la ruta provocará inundaciones aguas arriba del Bañado La Estrella, peligro cierto de roturas en él y la posibilidad de pérdida de vidas humanas y bienes de los pobladores de la zona, los que deberán ser reubicados en otro lugar, lo cual afectará decididamente al medio ambiente.
Afirman así que tal comportamiento de las autoridades nacionales y provinciales lesiona, con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas -a su entender-, sus derechos sobre dichos parajes y viola los arts. 14, 16, 17, 18, 28, 29 y 75 inc. 17 CN., 79 Const. prov. de Formosa (2), 13, 14 y 35 Convenio 169 de la OIT. sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (aprobado por ley nacional 24071 [3]) y el Protocolo Adicional al Pacto de San José de Costa Rica (4).
Por otra parte, indican que el criterio de acopiar aguas originadas en la cuenca del Río Pilcomayo, mediante su retención, viola el Acuerdo Trinacional de Manejo de la Cuenca Hídrica del Río Pilcomayo suscripto entre las Repúblicas de Argentina, Bolivia y Paraguay.
Solicitan, en consecuencia, la nulidad del proyecto, del estudio del impacto ambiental por ser poco serio y carente de datos corroborables, del llamado a licitación internacional y a la audiencia pública realizada el 10/10/2003, por haberse efectuado sin la participación de los afectados directos.
Señalan que interpusieron un reclamo administrativo previo ante ambas jurisdicciones: provincial (expte. A-1280/04) y nacional (exptes. S01-0002954/2004 y S01-00527201/2004), con el propósito de intentar un diálogo con las respectivas autoridades, pero, si bien en el orden federal obtuvieron, el 17/2/2004, la suspensión preventiva de la obra, esa decisión no fue instrumentada por el Estado provincial, lo que demuestra la razonabilidad de la acción de amparo que deduce.
En virtud de lo expuesto, requieren que se decrete una medida cautelar de no innovar por la cual se ordene la suspensión de las referidas obras hasta tanto se resuelva este proceso.
A fs.60, se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.
II. El tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria, toda vez que, de otro modo, en tales ocasiones quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 CN. (ver Fallos 307:1379 [5]; 311:489 [6]; 810 y 2154; 313:127; 320:1093; 322:190, 1387 , 1514 y 3122; 323:2107 y 3326 , entre otros).
Es mi parecer que dichos presupuestos se presentan en autos. En efecto, de los términos de la demanda, a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal a fin de determinar la competencia según el art. 4 CPCCN. (7) y doctr. de Fallos 306:1056; 308:2230, entre otros, se desprende prima facie que los actores dirigen su pretensión de amparo contra actos que emanan de autoridades nacionales y provinciales.
Por ello, la única forma de armonizar las prerrogativas jurisdiccionales que gozan ambos demandados, tanto el Estado Nacional al fuero federal, según el art. 116 CN., como la provincia a la competencia originaria de la Corte, conforme al art. 117 CN., es sustanciando la acción en esta instancia (doctr. de Fallos 322:1043, 2038 y 2263; 323:470, 1110 y 1206; 324:2042 y 2859, entre muchos otros).
En tales condiciones, opino que el sub lite debe tramitar ante los estrados del tribunal, en instancia originaria.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, octubre 11 de 2005.- Considerando: 1) Que a fs. 23/59 los actores inician la presente acción de amparo contra el Estado Nacional -Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- y la provincia de Formosa a fin de oponerse a la ejecución del proyecto de obra pública "Reconstrucción Ruta Provincial n. 28, Bañado La Estrella, Tramo Las Lomitas -Posta Cambio Zalazar-" financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo mediante el Convenio de Préstamo 1118/OC-AR suscripto entre esa entidad y la República Argentina.
Por otra parte, pretenden obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley provincial 1439/2004, en cuanto declara de utilidad pública y sujetos a expropiación los inmuebles afectados a esa obra que -según dicen- les pertenecen.
Requieren que, mientras dure la sustanciación de este proceso y hasta tanto se pronuncie el tribunal de manera definitiva, se dicte una medida cautelar por medio de la cual se suspenda la referida obra (fs. 58).
2) Que al efecto relatan que el mencionado programa de recuperación de zonas inundables, de carácter federal e imputado al presupuesto nacional, se realiza por intermedio de una Unidad Ejecutora Provincial (UEP.) en la provincia de Formosa, de la Unidad Central de Administración de Programas (UCAP.) en la capital de cada jurisdicción, y de la Unidad Ejecutora Central (UEC.) o nacional, responsable de la obra, que funciona en la Capital Federal (Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios) (fs. 29).
Manifiestan que no se oponen a la reconstrucción de la ruta provincial 28, sino a que se levante en 45 cm un terraplén, dado que provocará inundaciones aguas arriba del Bañado "La Estrella", con el consiguiente peligro de roturas y la posibilidad de pérdida de vidas humanas y bienes de los pobladores de la zona, los que deberán ser reubicados en otro lugar, lo cual afectará al medio ambiente (fs. 54 vta./55).
Interpretan que tal comportamiento de las autoridades nacionales y provinciales lesiona con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas sus derechos sobre dichos parajes y contraría los arts. 14, 16, 17, 18, 28 , 29 y 75 inc. 17 CN., 79 Const. prov. de Formosa, 13, 14 y 35 Convenio 169 Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (aprobado por ley nacional 24071), y el Protocolo Adicional al Pacto de San José de Costa Rica (fs. 25).
Arguyen que el criterio de acopiar aguas originadas en la cuenca del Río Pilcomayo mediante su retención viola el Acuerdo Trinacional de Manejo de la Cuenca Hídrica del Río Pilcomayo suscripto entre la República Argentina, Bolivia y Paraguay (fs. 55).
Sostienen que la Corte es competente para entender por vía de su instancia originaria en virtud de la aplicación, interpretación y ejecución de leyes federales y de distintos tratados internacionales, tales como la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente; la Convención de Viena sobre Interpretación y Aplicación de Tratados Internacionales; el Convenio de Préstamo 1118/OC-AR entre el Banco Interamericano de Desarrollo y la República Argentina, entre otros.
En consecuencia, solicitan que se declare la nulidad del referido proyecto, del estudio de impacto ambiental por ser "poco serio", y del llamado a licitación internacional y audiencia pública realizado el 10/10/2003, por haberse efectuado sin la participación de los "afectados directos" (fs. 24 vta., 29 vta.).
Aclaran además que interpusieron un reclamo administrativo previo ante la jurisdicción provincial y otro ante la nacional, y que si bien en esta última obtuvieron la suspensión preventiva de la obra, la decisión no fue instrumentada por el Estado provincial, lo que demuestra la razonabilidad de la acción de amparo que deducen (fs. 42 vta.).
3) Que el tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria, toda vez que, de otro modo, en tales ocasiones quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 CN. (Fallos 307:1379; 311:489, 810 y 2154; 313:127; 320:1093; 322:190, 1387, 1514 y 3122; 323:2107 y 3326, entre otros).
Por lo tanto, la cuestión radica en determinar si en el sub lite se dan los requisitos que habilitan la tramitación de esta causa en la instancia originaria del tribunal.
4) Que el presente caso no corresponde a la competencia originaria de esta Corte, prevista en los arts. 116 y 117 CN. En este sentido, resulta necesario considerar el proyecto de obra pública "Reconstrucción Ruta Provincial n. 28, Bañado `La Estrella', Tramo Las Lomitas -Posta Cambio Zalazar-", en el marco del "Programa de Emergencia para la Recuperación de las Zonas Afectadas por las Inundaciones" y en la recta interpretación de sus términos.
A fs. 25 vta., los actores sostienen que la obra es financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo y ejecutada por el Estado Nacional y por el provincial; a fs. 42 vta. que "se trata de una obra federal con financiamiento internacional", y a fs. 29 que el citado programa de emergencia es financiado por el préstamo 1118/OC-AR por el Banco Interamericano de Desarrollo y aprobado por la República Argentina e incluido en el Presupuesto Nacional.
5) Que, por el contrario, la documentación acompañada prueba que el referido proyecto de reconstrucción de la ruta provincial n. 28 lo realizó la Dirección de Recursos Hídricos de la Provincia de Formosa (ver fs. 3 del informe del proyecto; fs. 1 de observaciones al proyecto, fs. 1, 3 y 4 del estudio y evaluación del proyecto de la fundación FUNGIR. y fs. 6, 11 del estudio de impacto ambiental).
6) Que, por lo tanto, la pretensión de vincular al Estado Nacional como parte en este juicio carece de todo asidero. La única justificación que los actores ofrecen en su escrito inicial para demandarlo es el origen de los fondos usados para el proyecto de obra pública provincial en cuestión (fs. 29).
En efecto, tal como surge de la copia del estudio de impacto ambiental que se acompaña, "la obra,... se ejecutará a través de una línea de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID.) en la modalidad de Programas de Emergencia para la Recuperación de las Zonas Afectadas por las Inundaciones (1118/OC-AR)" (fs. 2). Por otra parte, cabe recordar que por el decreto 1142/2003 se transfirió este programa del Ministerio de Desarrollo Social a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (art. 4).
7) Que en tales condiciones, el Estado Nacional no es parte de la relación jurídica que se debate en el sub lite, pues ni la circunstancia de que el financiamiento de la obra se solvente con fondos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo a través de un programa del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, ni la inclusión del préstamo 1118/OC-AR en el presupuesto nacional (fs. 29) autorizan a atribuirle legitimación pasiva para actuar en el proceso (conf. causa S.497.XXXII, "Sociedad Electro Comercial S.R.L. v. Provincia de Corrientes y otro s/cobro de pesos", pronunciamiento del 23/2/1999; y M.35.XXXIV, "Mariategui Usandizaga S.A.C.I.M.A.C. v. Provincia del Neuquén y otro s/ordinario", sent. del 14/10/2004).
8) Que, establecida entonces la falta de legitimación pasiva del Estado Nacional y desplazada la competencia ratione personae, resta determinar si corresponde ratione materiae por tratarse de una cuestión estrictamente federal.
9) Que resulta propicio recordar que no basta que una provincia sea parte en un pleito para que proceda la instancia originaria de la Corte prevista en el art. 117 CN. ya que resulta necesario, además, que la materia sobre la que versa sea de carácter federal (Fallos 97:177; 115:167; 311:1588 [8]; 315:448 [9]), o se trate de una causa civil, único caso en el cual resulta esencial la distinta vecindad de la contraria (Fallos 1:485; 310:1074 [10]; 311:1812 ; 313:1217; 314:240 [11]; 315:2544 [12]). Por el contrario, quedan excluidos de dicha instancia aquellos pleitos que se rigen por el derecho público local (Fallos 324:2725, P.1469.XL, "Promecor S.A. v. Provincia de Buenos Aires s/acción de amparo", pronunciamiento del 21/9/2004).
10) Que en el sub examine los actores han puesto en tela de juicio la ley 1439 de la provincia de Formosa relativa a la expropiación de inmuebles provinciales afectados a la obra (ver fs. 24 vta. y 43 vta.). Al respecto, debe considerarse que la Corte ha tenido oportunidad de establecer en Fallos 308:2564, sobre la base del precedente de Fallos 291:232 (13), que no corresponden a su competencia originaria los juicios que versan sobre expropiación, ni aun cuando sólo se discuta el quantum del resarcimiento (doctrina que fue mantenida en Fallos 315:1241 [14] y 317:221 [15] y en las sentencias publicadas en Fallos 324:2725 y sus citas y P.1469.XL, "Promecor S.A. v. Provincia de Buenos Aires s/acción de amparo", ya citada).
11) Que en este orden de ideas, se ha sostenido que si para resolver el pleito se requiere examinar normas y actos provinciales, interpretándolos en su espíritu y en los efectos que la soberanía local ha querido darles, el juicio no es de competencia originaria de este tribunal (Fallos 311:1470; 315:1892 [16], disidencia de los Dres. Barra y Fayt, sus citas, entre muchos otros).
No empece a lo expuesto el hecho de que los amparistas invoquen el respeto de cláusulas constitucionales, por cuanto la nuda violación de garantías de tal naturaleza, proveniente de autoridades de provincia, no sujeta por sí sola las causas que de ella surjan al fuero federal, ya que este tribunal sólo tendrá competencia cuando aquéllas sean lesionadas por una autoridad nacional, según el art. 18 parte 2ª ley 16986 (doctr. de Fallos 307:2249 [17], consid. 3 y sus citas; 318:2457, consid. 6 con cita de Fallos 236:559 [18]), situación que no se presenta en autos, puesto que la presunta lesión provendría de autoridades locales (conf. referida causa P.1469.XL, "Promecor S.A. v. Provincia de Buenos Aires s/acción de amparo").
12) Que, por último, el hecho de que los actores sostengan que "el criterio de acopiar aguas originadas en la cuenca del Río Pilcomayo, mediante su retención, viola,... el Acuerdo Trinacional de Manejo de la Cuenca Hídrica del Río Pilcomayo" (fs. 55) no funda la competencia originaria de este tribunal en razón de la materia, pues esta jurisdicción procede tan sólo cuando la acción entablada se basa "directa y exclusivamente" en prescripciones constitucionales de carácter nacional, ley del Congreso o tratados internacionales, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos 97:177; 183:160 [19]; 271:244 [20] y sus citas), pero no cuando, como sucede en la especie, se incluyen temas de índole y competencia de los poderes locales (Fallos 240:210 [21]; 249:165 [22]; 259:343 [23]; 277:365; 291:232 ) como son los concernientes a la protección ambiental (Fallos 318:992 [24]).
13) Que a pesar del intento de los amparistas de justificar la jurisdicción originaria de esta Corte sobre la base de las cuestiones federales que proponen, resulta claro que no son ésas las predominantes en la causa, sino las vinculadas con la protección del medio ambiente que en forma extensa desarrollan en el escrito inicial, al señalar que el proyecto cuestionado pone en riesgo de "catástrofe hídrica por inundación" a las comunidades representadas en autos (fs. 28, 30 vta./42, 44 y 53 vta.).
En efecto, ello trae aparejado que sean las autoridades administrativas y judiciales de la provincia de Formosa las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta aspectos tan propios del derecho provincial, como lo son los concernientes a la protección del medio ambiente (Fallos 318:992).
14) Que la solución propuesta tiene respaldo en el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales que exige que se reserve a los jueces locales el conocimiento y la decisión de las causas que, en lo sustancial, versan sobre aspectos propios de su derecho público, sin perjuicio de que las cuestiones federales que también pueden comprender estos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del art. 14 ley 48 (Fallos 308:2564; 310:295 [25], 2841; 311:1791; 312:282 [26] y 943; 318:992 y 327:436 y sus citas).
15) Que si por la vía intentada se le reconociera a la jurisdicción originaria de esta Corte la extensión que se le atribuye, la justicia nacional habría realizado por su facultad de examen y el imperio de sus decisiones la absorción completa de los atributos primordiales del gobierno de los Estados (arg. Fallos 141:271 y 318:992).
Por ello y oído el procurador fiscal, se resuelve: declarar la incompetencia de esta Corte para conocer en instancia originaria. Notifíquese y remítase copia de esta decisión a la Procuración General.- Enrique S. Petracchi.- Elena I. Highton de Nolasco.- Carlos S. Fayt.- Juan C. Maqueda.- E. Raúl Zaffaroni.- Ricardo L. Lorenzetti.- Carmen M. Argibay.
